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學(xué)習(xí)黨的十九大精神 | 全過程人民民主的制度優(yōu)勢和治理效能
來源：《求知》2022年第2期作者：郭道久
黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》要求“積極發(fā)展全過程人民民主”。全過程人民民主是對中國特色社會主義民主的最新表達(dá)，既強(qiáng)調(diào)人民民主區(qū)別于西式民主的最廣泛、最真實(shí)、最管用的特點(diǎn)，又突出其全鏈條、全方位、全覆蓋的優(yōu)勢。全過程人民民主，是中國共產(chǎn)黨集百年奮斗之歷史經(jīng)驗(yàn)和中國人民卓越智慧于一體形成的偉大成果，它立足于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度等制度體系，外顯于國家和社會治理的實(shí)踐效果之中。
一、從“全過程的民主”到“全過程人民民主”
2019年11月，習(xí)近平總書記在上海考察基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)首次指出中國的民主是一種“全過程的民主”，以突出“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”。顯然，此時(shí)的“全過程的民主”核心只有一個(gè)，即“全過程”，所要強(qiáng)調(diào)的是中國的民主在實(shí)際運(yùn)行過程中，公眾能夠全程參與，能夠?qū)⒏鞣N意見和建議都帶入決策過程。從這個(gè)角度講，“全過程的民主”還只強(qiáng)調(diào)了中國民主的一種特征。2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中提出“發(fā)展全過程人民民主”，一個(gè)新的概念由此誕生。與“全過程的民主”相比，“全過程人民民主”有兩個(gè)重點(diǎn)，即“全過程”和“人民民主”。它不再僅僅是對中國民主的特點(diǎn)的概括，而且是對中國社會主義民主的一種“定性”。全過程人民民主不僅能夠繼續(xù)突出中國民主的全過程的特點(diǎn)，更突出了“人民”這個(gè)中心。中國民主首先是人民民主，強(qiáng)調(diào)主體的廣泛性。最廣泛的人民群眾是國家的主人，享受著廣泛的民主權(quán)利，這是中國民主區(qū)別于西方民主的突出特點(diǎn)，也是社會主義民主的本質(zhì)特點(diǎn)。當(dāng)然，在“人民民主”的基礎(chǔ)上再強(qiáng)調(diào)其“全過程”性，就更能夠詮釋中國民主從理論到實(shí)踐的優(yōu)越性。
中國的全過程人民民主相較于西式民主的突出優(yōu)勢，不僅在于主體的廣泛性，更在于過程的廣泛、連續(xù)和全覆蓋。當(dāng)西式民主從古典民主發(fā)展到現(xiàn)代自由主義民主階段后，民主被簡化為“競爭性選舉”，強(qiáng)調(diào)的是一種過程民主。不得不說，這種以選舉為核心的程序性民主確實(shí)更便于操作，也讓代議制民主成為一種廣泛的政治存在。但這種民主程序是“間歇性”的，以選舉為“節(jié)點(diǎn)”，民主被割裂為一個(gè)個(gè)不連貫的“高峰”。每逢選舉，公眾就可以通過投票來行使民主權(quán)利；隨著選舉結(jié)束，公眾的民主參與也就暫時(shí)告一段落。中國的全過程人民民主完全克服了西式民主這種弊端，它通過一系列制度化的措施保障人民能夠通過選舉和協(xié)商等多種形式，不間斷地參與國家事務(wù)和公共事務(wù)。主體的廣泛性和過程的連續(xù)性使得全過程人民民主成為中國特色社會主義民主優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。
二、全過程人民民主的制度體系
全過程人民民主不是無根之木，而是建立在一系列創(chuàng)造性的制度設(shè)計(jì)之上的。全過程人民民主是一座大廈，而黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等則是其“四梁八柱”。正是因?yàn)橛胁粩嗤晟频闹贫润w系，全過程人民民主才能夠顯示出整體的制度優(yōu)勢。
“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國發(fā)展全過程人民民主的根本保證。”作為中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度不僅保證了全過程人民民主的發(fā)展方向，還能通過黨內(nèi)民主帶動人民民主。作為使命型政黨，中國共產(chǎn)黨始終踐行為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命，這就決定了中國共產(chǎn)黨始終將人民利益作為奮斗目標(biāo)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)全過程人民民主，會始終堅(jiān)持以人民為中心，將人民的權(quán)利和利益貫穿于全過程人民民主之中。中國共產(chǎn)黨健全的組織系統(tǒng)則能夠保證全過程人民民主的理念、方針和政策全面貫徹到社會政治生活各個(gè)方面。此外，以民主集中制為原則，以集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨內(nèi)選舉制度、維護(hù)黨員民主權(quán)利制度等為主要形式，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容，黨內(nèi)民主的發(fā)展和完善，必將帶動全過程人民民主的發(fā)展。
人民代表大會制度是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的根本制度載體。它堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民，最大限度地保障人民行使管理國家和公共事務(wù)的權(quán)力。“全國人大及其常委會堅(jiān)持全過程民主。”人民通過選舉人大代表行使權(quán)力，人民享有廣泛的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在各級人大工作的各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)，人民群眾都能夠有序參與，表達(dá)自己的利益訴求。人大代表密切聯(lián)系人民群眾，反映社情民意，保證將人民群眾的呼聲帶入黨和國家的決策和施政過程。
中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的基本制度載體。中國新型政黨制度區(qū)別于其他政黨制度的特點(diǎn)在于，“能夠真實(shí)、廣泛、持久代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益”“通過制度化、程序化、規(guī)范化的安排集中各種意見和建議、推動決策科學(xué)化民主化”。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派和無黨派代表人士通過會議協(xié)商、書面協(xié)商等形式，共同商討國家和地方重大政策和重大事務(wù)。在人民政協(xié)的平臺上，各黨派團(tuán)體、各族各界人士圍繞經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的重要問題進(jìn)行廣泛協(xié)商。民族區(qū)域自治制度賦予民族自治地方人民以自治權(quán)，不僅能夠保證少數(shù)民族群眾平等享有權(quán)利，還能夠極大地調(diào)動他們的積極性和主動性。新型政黨制度和民族區(qū)域自治制度使民主參與和協(xié)商在不同民族、不同領(lǐng)域、不同層次以最豐富的形式不間斷地進(jìn)行，彰顯全過程人民民主的真諦。
基層群眾自治制度是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，也是基礎(chǔ)性的制度安排。對廣大人民群眾而言，村民自治、居民自治等自治形式，是實(shí)現(xiàn)廣泛性、連續(xù)性民主參與的主要渠道。基層群眾自治自寫入憲法以來，其制度化、規(guī)范化和程序化不斷加強(qiáng)，并逐步發(fā)展成為中國社會政治制度重要組成部分的基層群眾自治制度。進(jìn)入新時(shí)代以來，基層群眾自治實(shí)踐不斷創(chuàng)新，涌現(xiàn)出民主懇談會、居民議事會、網(wǎng)上議事廳等形式，不僅“接地氣、聚人氣”，而且將群眾民主參與連成片，真正實(shí)現(xiàn)了全方位、全覆蓋。
三、全過程人民民主的治理效能
全過程人民民主不僅具有完整的制度建構(gòu)，還有具體的措施將制度的價(jià)值理念轉(zhuǎn)化為治理效能，因而具有顯著的治理民主特點(diǎn)。這明顯區(qū)別于西方的選舉民主。西式民主以選舉為中心，為了在選舉中獲勝，政黨和候選人會使出渾身解數(shù)，競選、動員、承諾無不細(xì)致周到。但隨著選舉結(jié)束，敗選者肯定不會對其競選承諾負(fù)責(zé)，即使是勝選者，也往往不會盡數(shù)履行承諾。一言以蔽之，西式民主的重點(diǎn)是選舉而不是選舉后的施政，其可治理性明顯不足。中國的全過程人民民主則將重點(diǎn)放在“怎么做”上。黨和國家始終將團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民群眾腳踏實(shí)地地解決一個(gè)個(gè)現(xiàn)實(shí)問題作為落腳點(diǎn)，以治理效果作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。總結(jié)起來講，全過程人民民主的治理效能主要從以下幾個(gè)方面來體現(xiàn)。
凝聚共識，形成合力。治理不僅要求廣泛的參與，還意味著共識的達(dá)成。全過程人民民主在這一點(diǎn)上具有顯著的優(yōu)勢。從參與治理過程的主體看，人民民主具有主體的廣泛性，全體人民都是國家和社會的主人，都是社會主義的建設(shè)者。這種主體廣泛性在實(shí)踐中以民主形式的多樣化和民主層次的豐富性來保障，即為制度上最廣泛的人民民主主體創(chuàng)造豐富多樣的履行民主權(quán)利的機(jī)會。從治理的內(nèi)容和機(jī)制看，全過程人民民主強(qiáng)調(diào)建立廣泛的共識，尋求有效治理的最大公約數(shù)。治理主體的廣泛性并不意味著治理過程的各行其是。全過程人民民主強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過廣泛協(xié)商來凝聚共識，尋求在最廣泛的人民群眾中達(dá)成一致。這是因?yàn)?，作為領(lǐng)導(dǎo)者的中國共產(chǎn)黨除了人民利益，沒有自己的特殊利益；人民群眾的個(gè)人利益能夠與國家的整體利益保持一致?；趶V泛的參與主體基礎(chǔ)上的共識，為有效治理提供了動力，保證全體人民為實(shí)現(xiàn)共同利益而形成治理合力。
及時(shí)回應(yīng)人民群眾的需求。在社會成員快速分化及利益多樣化的當(dāng)今，人民群眾的需求不僅是具體的，也必然呈現(xiàn)多樣化的特征。國家和社會治理則必須回應(yīng)人民群眾的需求，并盡可能予以滿足。全過程人民民主從兩個(gè)方面滿足這一需求，提升治理效能。一方面是人民群眾的需求能夠全面表達(dá)。全過程人民民主為人民群眾提供了系列制度化的需求表達(dá)途徑，包括通過人大代表和政協(xié)委員表達(dá)、參與立法和決策征求意見過程、參加立法和行政聽證會、信訪表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)等。可以說，人民群眾的需求表達(dá)是全鏈條、全方位和全覆蓋的。另一方面是黨和國家能夠及時(shí)回應(yīng)人民群眾的需求。在全過程人民民主的制度框架和運(yùn)行機(jī)制下，人民群眾的需求表達(dá)能夠及時(shí)進(jìn)入政治過程，得到回應(yīng)。因?yàn)榍笆鲂枨蟊磉_(dá)的途徑本身就是在黨和政府的主持下進(jìn)行的，人民群眾的表達(dá)直接面對的是黨和國家；而不管從法律法規(guī)的要求，還是從黨的初心和使命出發(fā)，黨和國家對人民群眾的需求表達(dá)都必須給予回應(yīng)。
切實(shí)解決實(shí)際問題。全過程人民民主是管用的、有效的民主，因?yàn)樗軌蚪鉀Q中國的現(xiàn)實(shí)問題。一方面，全過程人民民主是立足中國實(shí)際、在中國的土壤中長出并逐步完善的內(nèi)生性制度安排。中國沒有照抄照搬其他國家的制度，而是立足于自身探索，在吸取自身經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，逐步建立起適合中國國情的全過程人民民主。另一方面，這一源于實(shí)踐的制度，確實(shí)在治理中表現(xiàn)良好，大到重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，小到社區(qū)寵物治理，無不凸顯出黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行全過程人民民主的有效性。
全過程人民民主是不斷發(fā)展完善的。在制度體系方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、人民代表大會制度等也都需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件的變化而不斷完善；在運(yùn)行機(jī)制方面，全過程人民民主發(fā)展和完善的空間更大。只有不斷進(jìn)步的全過程人民民主，才是真正具有制度優(yōu)勢和治理效能的社會主義民主形式，才能更好展示中國特色社會主義政治制度的優(yōu)越性。
（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授）
